我國(guó)土壤污染問(wèn)題嚴(yán)重、整體情況復(fù)雜，且有“由點(diǎn)至面”的擴(kuò)散趨勢(shì)。但現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，既未在總體架構(gòu)上明晰土壤概念，又未就評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致土壤污染治理的防、治兩端均存在問(wèn)題。
5月20日，常州“毒地”事件再次引發(fā)關(guān)注。環(huán)保組織自然之友發(fā)布消息稱，其已收到常州中院寄來(lái)的受理案件通知書。通知顯示，自然之友和中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴常州市常隆地塊污染環(huán)境公益訴訟糾紛一案已于5月16日立案。
這不是環(huán)保組織第一次就地塊污染問(wèn)題發(fā)起公益訴訟，也不是我國(guó)第一次暴露出土壤污染問(wèn)題。2011年曲靖市“6-12”鉻渣非法傾倒致污事件發(fā)生后引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。自然之友等環(huán)保組織也曾將涉案公司云南陸良化工實(shí)業(yè)公司及曲靖市環(huán)保局等告上法庭。
自然之友等環(huán)保組織此次起訴的常隆化工也不是第一次因環(huán)境污染被提起公益訴訟。2014年8月4日，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴被告常隆化工旗下常隆農(nóng)化等6家企業(yè)污染環(huán)境。同年12月，江蘇省高級(jí)人民法院終審判決：常隆農(nóng)化等6家企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用合計(jì)1.6億元。
環(huán)保行業(yè)有關(guān)人士表示，常州“毒地”污染并不比泰州污染輕，涉案3家公司很有可能面臨更大額度賠償。中國(guó)環(huán)科院研究員李發(fā)生表示，修復(fù)1噸污染土壤比處理1噸污染水的價(jià)格可能要高出上千倍，解決污染土地修復(fù)治理問(wèn)題，亟待建立合理分擔(dān)的多方籌資機(jī)制。
污染呈擴(kuò)散之勢(shì)
與曲靖市鉻渣傾倒、湖南發(fā)現(xiàn)含鎘毒大米事件不同，此次常州“毒地”因牽涉孩子而引發(fā)廣泛關(guān)注。多家媒體公開(kāi)報(bào)道顯示，常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校是當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育階段標(biāo)桿性學(xué)校。該校多名學(xué)生自去年12月開(kāi)始，出現(xiàn)皮膚過(guò)敏、咳嗽、流鼻血、嘔吐、口腔潰瘍等不良反應(yīng)。
有家長(zhǎng)懷疑學(xué)生致病與常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校附近正在進(jìn)行土壤修復(fù)施工的“毒地”有關(guān)。今年1月媒體報(bào)道后，當(dāng)?shù)卣貞?yīng)稱，監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示“環(huán)境質(zhì)量尚可”。4月17日，央視再次曝光，并將學(xué)生致病原因指向距離學(xué)校200米外的原常隆化工地塊。
常隆化工于2000年在原常州農(nóng)藥廠和常州有機(jī)化工廠基礎(chǔ)上組建成立，改制后年銷售額達(dá)6億元，成為當(dāng)?shù)鼗ば袠I(yè)龍頭。企業(yè)快速的發(fā)展，引發(fā)附近藻江河水質(zhì)不斷惡化。據(jù)官方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2001年藻江河水質(zhì)已劣于五類水。另?yè)?jù)報(bào)道，2015年靖江地下藏毒事件中，涉事企業(yè)以填埋方式處理的化工廢料，就有常隆化工的。
常州“毒地”事件不是個(gè)案。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員宋偉對(duì)我國(guó)26個(gè)省市138個(gè)典型區(qū)域的土壤污染案例分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)耕地土壤重金屬污染發(fā)生概率達(dá)16.67%，耕地受土壤重金屬污染比重占耕地總量的六分之一左右。
其中，耕地土壤重金屬污染中，輕污染、中污染、重污染比重分別為14.49%、1.45%和0.72%。在鎘、鎳、汞等8種土壤重金屬元素中，鎘污染概率達(dá)25.20%。從地域分布看，江蘇、廣東、湖南、山西、遼寧等14個(gè)省份為重金屬污染多發(fā)區(qū)域。
華中科技大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法教研室主任鄢斌研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前土壤污染問(wèn)題嚴(yán)重，整體情況復(fù)雜，而且呈現(xiàn)出“由小到大”“由點(diǎn)至面”的擴(kuò)散趨勢(shì)。“工業(yè)土地污染向農(nóng)業(yè)土地污染擴(kuò)散、城市土地污染向鄉(xiāng)村土地污染蔓延、地表土壤污染轉(zhuǎn)向地下土壤滲透污染。”
環(huán)保部、國(guó)土部于2014年4月17日聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》(以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》)認(rèn)為，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，即接近五分之一土壤被污染。重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地以及工業(yè)園區(qū)污染嚴(yán)重，超標(biāo)率分別為36.3%、34.9%、29.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、等。其中鎘、鎳無(wú)機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別達(dá)7.0%、4.8%。
評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存爭(zhēng)議
《公報(bào)》調(diào)研耗時(shí)近9年時(shí)間，也是我國(guó)首次就全國(guó)土壤污染狀況進(jìn)行大面積調(diào)查。主要從事重金屬的環(huán)境土壤化學(xué)過(guò)程研究的中科院南京土壤研究所研究員王玉軍認(rèn)為，該調(diào)查從面積約630萬(wàn)平方公里的土地中提取樣品進(jìn)行分析研究，結(jié)果應(yīng)該真實(shí)可信。
但2016年5月12日國(guó)土資源部發(fā)布的《中國(guó)地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告(2016年)》顯示，我國(guó)耕地大部分質(zhì)量較好。目前已完成調(diào)查的196萬(wàn)平方千米平原地區(qū)土地中，12.72億畝耕地?zé)o重金屬污染，占已開(kāi)展過(guò)地球化學(xué)調(diào)查耕地面積的91.8%。
據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局水文地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)部環(huán)境地質(zhì)處處長(zhǎng)林良俊介紹，地球化學(xué)調(diào)查可以摸清地球上各種化學(xué)元素的分布狀況。資料顯示，地球化學(xué)調(diào)查國(guó)際認(rèn)可度高，有76種元素的高精度實(shí)驗(yàn)測(cè)試技術(shù)，可對(duì)234種地球化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)進(jìn)行測(cè)試。
但同樣的調(diào)查為何結(jié)果不同?鄢斌認(rèn)為，這與我國(guó)現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不健全有關(guān)。目前我國(guó)所推行的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，在總體架構(gòu)上未曾明晰土壤的概念，現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》推行的土壤分類、治理標(biāo)準(zhǔn)體系均不能做到有效的全覆蓋。
王玉軍等人研究《公報(bào)》后也發(fā)現(xiàn)了類似問(wèn)題。它雖在注釋中表明了此次調(diào)查土壤污染程度分為5級(jí)，但并沒(méi)有給出具體標(biāo)準(zhǔn)。比如：它把“污染物含量未超過(guò)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的”視為無(wú)污染，但并沒(méi)有說(shuō)明是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還是多種標(biāo)準(zhǔn)。
在王玉軍看來(lái)，土壤污染標(biāo)準(zhǔn)賦值具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和依存性。就耕地土壤重金屬而言，主要依賴于農(nóng)產(chǎn)品中污染物的限量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)試驗(yàn)獲得產(chǎn)品可食部分重金屬濃度與土壤中相應(yīng)元素含量的關(guān)系，從而推算出土壤重金屬的臨界值。
土壤重金屬的臨界值，是指在特定目標(biāo)和特定條件下土壤中某種重金屬的最大安全濃度。它除受土壤自身影響外，還與土壤種植的農(nóng)作物類型等密切相關(guān)。因此，《公報(bào)》在表明我國(guó)土壤污染狀況時(shí)，應(yīng)該說(shuō)明其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即“它應(yīng)該是一個(gè)系列標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)系列”。
“防、治”均待完善
“當(dāng)前土壤環(huán)境管理在防和治的兩端均存在問(wèn)題。”鄢斌稱，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不健全引發(fā)了多重問(wèn)題。比如：土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)水平滯后、調(diào)查精度不高，樣本密度過(guò)小，難以精確圈定土壤重金屬污染分布范圍、掌握各地區(qū)土壤污染強(qiáng)度、實(shí)施土壤生態(tài)紅線制度等。
王玉軍從土壤污染定義角度分析認(rèn)為，在耕地土壤重金屬影響評(píng)估中，除對(duì)土壤中重金屬的含量和污染源的監(jiān)測(cè)與甄別外，其危害或后果亦十分重要，即農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量或減產(chǎn)程度。但《公報(bào)》發(fā)布的土壤點(diǎn)位超標(biāo)并未說(shuō)明農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量狀況。
這導(dǎo)致我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)作物重金屬含量超出國(guó)家限量標(biāo)準(zhǔn)，但土壤質(zhì)量仍達(dá)標(biāo)。比如：王玉軍等在連云港灌南地區(qū)、淮安盱胎西部地區(qū)采樣監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，其土壤中砷、鉛等元素雖沒(méi)有超過(guò)國(guó)家土壤質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但部分大米和米糠中的砷、鉛含量超出了國(guó)家限量標(biāo)準(zhǔn)。
為此，著名環(huán)境法專家、中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德建議，國(guó)家應(yīng)盡快確立“土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)制度”“土壤污染管制區(qū)制度”等預(yù)防性制度，通過(guò)立法、制定規(guī)章等制度性建設(shè)，對(duì)土壤污染源、被污染土地特征進(jìn)行區(qū)別處理。
鄢斌表示，土壤污染具有很強(qiáng)的累積性、潛伏性、遷移性，多數(shù)情況下看不見(jiàn)、摸不著。因此，治理重點(diǎn)應(yīng)放在“防”上面，其次才是對(duì)污染土地的修復(fù)。西方國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)也提示，土壤環(huán)境先期保護(hù)、污染風(fēng)險(xiǎn)管控、污染治理與修復(fù)投入資金比例接近1∶10∶100。
但我國(guó)現(xiàn)有土壤環(huán)境治理存在責(zé)任主體失位、修復(fù)技術(shù)發(fā)展滯后、治理商業(yè)模式不成熟、違法成本偏低等諸多問(wèn)題。比如：依照我國(guó)《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染防治的主體責(zé)任。但由于土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不健全，防污責(zé)任認(rèn)定困難。
按照污染者負(fù)擔(dān)原則，產(chǎn)生污染企事業(yè)單位、其他經(jīng)營(yíng)性主體和個(gè)人應(yīng)當(dāng)是污染治理的責(zé)任主體。但土壤污染形成原因復(fù)雜，直接責(zé)任人確定困難，國(guó)外通常以土地所有人作為直接責(zé)任人，我國(guó)的二元土地所有權(quán)制度和使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，讓土壤污染責(zé)任主體認(rèn)定復(fù)雜。
鄢斌表示，按照使用者付費(fèi)(受益者)原則，我國(guó)國(guó)有土地、集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人和其他實(shí)際占有使用土地的主體，應(yīng)對(duì)土壤污染治理承擔(dān)連帶責(zé)任。但考慮到土壤污染治理耗資大、耗時(shí)長(zhǎng)、責(zé)任主體涉及面廣等，應(yīng)積極探索責(zé)任保險(xiǎn)和土壤污染治理基金制度。
但土壤污染在我國(guó)涉及面廣，且各地情況不一，各宗地情形不一致，單一的商業(yè)模式推廣恐怕難以普遍適用。因此，仿照美國(guó)設(shè)立土壤污染防治修復(fù)的“超級(jí)基金”或抽取部分土地出讓金的辦法，都難以有效解決我國(guó)土壤污染治理的資金來(lái)源問(wèn)題。
曹明德認(rèn)為，法律的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的公平合理配置，面對(duì)如此嚴(yán)重且不可逆的土壤污染損害若規(guī)定較輕的處罰，不但有悖正義，而且難以倒逼企業(yè)自主改善土壤環(huán)境、承擔(dān)污染責(zé)任。因此，我國(guó)十分有必要就土壤污染問(wèn)題建立懲罰性賠償制度。
另外，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境損害賠償制度，仍以救濟(jì)環(huán)境對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)損害為核心，通常忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的損害賠償，應(yīng)以中央印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，加快推進(jìn)其評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)及人才梯隊(duì)建設(shè)。

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