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| 聚焦土地整治：污染不容樂觀 利用效率普遍不高 |
| （時間:2015-6-26 10:54:22） |
土壤污染不容樂觀利用效率普遍不高
中國土地整治亟須強(qiáng)有力法治保障
2015年6月25日是我國第25個“全國土地日”，今年的主題是“節(jié)約集約利用土地推動土地利用方式根本轉(zhuǎn)變”。
目前，我國城鎮(zhèn)、農(nóng)村存在大量閑置、低效利用土地已是不爭的事實(shí)，不僅造成了稀缺的土地資源浪費(fèi)，更為城鎮(zhèn)化進(jìn)程設(shè)置了大量障礙。同時，城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用率不高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)占用大量耕地、土壤污染等仍是我國土地整治工作亟待解決的問題。今年6月初，國土部印發(fā)通知，正式啟動“十三五”全國和省級土地整治規(guī)劃編制工作。通知要求，全國土地整治規(guī)劃在2015年年底前完成編制。業(yè)內(nèi)表示，這項(xiàng)整體規(guī)劃將令長期進(jìn)展緩慢的城鄉(xiāng)閑置土地高效利用工作加速，讓此前各地探索的方式能盡快予以推廣。《法制日報》記者走訪相關(guān)專家，試圖通過對法治國土建設(shè)的探討，為推動土地整治工作進(jìn)一步發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
在我國現(xiàn)有的20億畝耕地中，有超過3億畝耕地處于15度以上的坡地或位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，大部分需要退耕還林、還草、還濕和休養(yǎng)生息;
還有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率接近20%，大多不宜耕種;
全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，調(diào)查的工業(yè)廢棄地中超標(biāo)點(diǎn)位占34.9%，工業(yè)園區(qū)中超標(biāo)點(diǎn)位占29.4%。耕地土壤污染治理與修復(fù)需海量資金作為支撐;
……
這組來自于國土資源部土地整治中心發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書：中國土地整治發(fā)展研究報告No.2》的數(shù)據(jù)，被諸多媒體評價為“觸目驚心”。
“土地是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素，具有保障和約束雙重作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)必然帶來土地利用和管理的重大趨勢性變化。以土壤污染為例，其關(guān)系到國家食品安全，為全社會高度關(guān)注。”藍(lán)皮書作者、國土資源部土地整治中心實(shí)施管理處處長賈文濤表示，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，國務(wù)院出臺了穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的一系列政策措施，仍然是“穩(wěn)”字當(dāng)頭，對土地的需求結(jié)構(gòu)雖有變化但總需求仍然居高不下，土地管理工作面臨著巨大的保障發(fā)展的壓力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，大力推進(jìn)土地整治對破解保障發(fā)展和保護(hù)資源“兩難”命題具有十分重要的意義。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)占用大量耕地
一方面，我國人多地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備資源少的基本國情沒有發(fā)生根本性改變，糧食安全的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，耕地保護(hù)面臨的壓力前所未有;另一方面，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率普遍不高，閑置、廢棄、低效利用土地大量存在，盤活利用潛力巨大。
這是國土資源部土地整治中心藍(lán)皮書課題組對我國目前土地利用現(xiàn)狀的評價。
“地方經(jīng)濟(jì)對建設(shè)用地的依賴程度巨大，耕地保護(hù)的形勢更加嚴(yán)峻，加上一些地方耕地后備資源匱乏，要實(shí)現(xiàn)縣域、市域內(nèi)的占補(bǔ)平衡難度越來越大，占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少的現(xiàn)象并不鮮見，尤其是優(yōu)質(zhì)連片的耕地資源沒有得到積極主動的保護(hù)和改造提升。”國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚介紹說，長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴投資拉動和資源的高消耗，建設(shè)占用了大量耕地。
據(jù)第二次全國土地調(diào)查，僅1996年“一調(diào)”至2009年“二調(diào)”的13年間，全國因建設(shè)占用、生態(tài)退耕、結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀減少耕地超過2億畝，其中大多數(shù)是優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當(dāng)于減掉了福建省全省的水田面積。按照噸糧田的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，相當(dāng)于損失掉了180億公斤的糧食產(chǎn)能。
在城市用地方面，則存在體系、結(jié)構(gòu)性等諸多問題。以近年來備受社會關(guān)注的“鬼城”為例，就屬于城市用地內(nèi)部問題，需要在城市發(fā)展過程中依據(jù)階段特征不斷調(diào)整不合理的土地利用方式，全面提升城市品質(zhì)。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施問題、農(nóng)耕文化傳承問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用粗放、防止農(nóng)村土地過度資本化等，則是鄖文聚等人發(fā)現(xiàn)的我國鄉(xiāng)村目前面臨的土地整治問題。
在如何進(jìn)行土地利用這一問題上，鄖文聚用了兩個“最”字——堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。
“我國長期面臨土地資源緊約束，必須改變當(dāng)前城市過度擴(kuò)張、耕地和生態(tài)用地快速減少的不可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢，減少因土地利用不當(dāng)引發(fā)的資源環(huán)境和民生問題。耕地紅線要嚴(yán)防死守，保護(hù)耕地要像保護(hù)文物、保護(hù)大熊貓那樣來做。要堅(jiān)定不移地推進(jìn)節(jié)約用地，真正管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量，切實(shí)優(yōu)化土地的利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。”鄖文聚說，同時，更要認(rèn)真審視耕地保護(hù)、城市發(fā)展、生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，避免條塊式的認(rèn)知、管理方式。
土壤污染治理修復(fù)需海量資金
在鄖文聚看來，我國目前面臨著“不穩(wěn)定”的耕地問題。
何謂“不穩(wěn)定”?鄖文聚的解釋是，全國有14945萬畝耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和25度以上陡坡，大部分需要退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息;有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種;此外，還有部分耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、地下水超采，已影響正常耕種。
近年來，土壤污染特別是耕地污染問題因與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人們的日常生活息息相關(guān)，成為社會各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。2014年4月《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》的發(fā)布，使得全社會對土壤污染問題的關(guān)注度迅速升溫，土壤污染治理與修復(fù)成為今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)一項(xiàng)艱巨繁重的重大歷史性任務(wù)。
“黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院就土壤污染治理與修復(fù)作出一系列部署。2014年中央一號文件提出‘啟動重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)’。當(dāng)年4月，國家正式啟動重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理工作，試點(diǎn)耕地面積170萬畝，計(jì)劃實(shí)施周期為三年至五年。”賈文濤說，耕地土壤污染對耕地質(zhì)量等有何影響、是否應(yīng)該將土壤污染因素納入耕地質(zhì)量等評價指標(biāo)體系、納入后的評價結(jié)果會對我國糧食安全產(chǎn)生哪些影響、污染耕地如何使用等，諸如這些土地問題都亟須研究解決。
同時，賈文濤坦言，我國耕地土壤污染治理與修復(fù)工作剛剛起步，發(fā)展較慢，還遠(yuǎn)未形成規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化。
“總體上看，幾個關(guān)鍵問題仍亟須破解。一是法治建設(shè)，二是規(guī)劃引領(lǐng)，三是技術(shù)創(chuàng)新，四是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，五是資金保障。”賈文濤說，特別是資金問題，我國土壤污染形勢嚴(yán)峻，治理與修復(fù)絕非朝夕之功，需要海量資金做支撐。解決土壤污染修復(fù)治理所需資金問題，單靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要建立健全融資機(jī)制，強(qiáng)化污染主體責(zé)任，吸引社會和民間資本參與進(jìn)來，保障土壤治理與修復(fù)工作穩(wěn)步持續(xù)推進(jìn)。
規(guī)劃“不足”致土地整治惡性循環(huán)
土地整治是當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、惠民生的重要舉措。通過土地整治，可以有效改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和綜合人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，拉動農(nóng)村投資和消費(fèi)需求。
然而，國土資源部土地整治中心藍(lán)皮書課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國土規(guī)劃存在的諸多問題正成為阻礙土地整治向前發(fā)展的“攔路虎”。
“目前，國土部門主要采取以土地利用總體規(guī)劃為總綱、運(yùn)用土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整、由上至下層層落實(shí)的強(qiáng)管制型規(guī)劃管理、實(shí)施方式。由于中短期實(shí)施型土地規(guī)劃的長期缺位，注重操作性、注重地方政府施政意圖的土地整治規(guī)劃在土地規(guī)劃體系中的定位不夠清晰，以致地方政府及其國土部門在規(guī)劃審批實(shí)施的主體、規(guī)劃的約束性和引導(dǎo)性等方面有所混淆，造成部分基層土地整治規(guī)劃依然按照粗線條、戰(zhàn)略型、底線型規(guī)劃編制，從規(guī)劃任務(wù)設(shè)置、空間安排、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等各方面都難以達(dá)到指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施的要求，形成從認(rèn)識不到位到編制不到位再到執(zhí)行不到位的惡性循環(huán)。”鄖文聚說，同時，受編制內(nèi)容、審批機(jī)構(gòu)、實(shí)施過程和監(jiān)督方式等環(huán)節(jié)的影響，在項(xiàng)目申報立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收的管理過程中，地方規(guī)劃的引導(dǎo)、管制作用十分有限，有些地方甚至采取簡單平均、“天女散花”的方式進(jìn)行項(xiàng)目安排。
此外，鄖文聚等人注意到，由于規(guī)劃在耕地保護(hù)方面的強(qiáng)約束性，不少地方政府認(rèn)為下達(dá)的任務(wù)重、要求高，影響地方發(fā)展;項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶則認(rèn)為項(xiàng)目是形象工程，工程實(shí)施只按標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，不符合實(shí)際、不結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、不解決民生需求就干不到農(nóng)戶心坎上，還會遺留不少問題;基層干部兩頭受氣，領(lǐng)導(dǎo)不樂意、基層不愿意、群眾不滿意，相當(dāng)程度上打擊了地方的積極性。
立法層次不高法律效力較低
土地整治法治建設(shè)有待補(bǔ)齊短板
1998年修訂的土地管理法第四十一條規(guī)定“國家鼓勵土地整理”，這是我國首次在法律層面對土地整理作出明確規(guī)定，雖然只是原則性的規(guī)定，但邁出了土地整治法制化的關(guān)鍵一步。
自此以后，我國在土地整治方面的法律法規(guī)開始從無到有，礦產(chǎn)資源法、農(nóng)業(yè)法、森林法、水土保持法等法律中也開始針對土地整治作出相關(guān)規(guī)定。
“目前，我國已從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等方面對土地整治工作進(jìn)行了規(guī)范，土地整治法制建設(shè)已取得初步成就，但還存在不少問題。”國土資源部土地整治中心藍(lán)皮書課題組成員、國土資源部土地整治中心工程師任佳注意到，目前，我國土地整治相關(guān)規(guī)定散見于各種法律法規(guī)、政策文件中，缺乏專門的、適用于全國范圍的土地整治法律法規(guī)。在土地整治實(shí)踐中，解決具體問題的依據(jù)多為政策文件，存在立法層次不高、法律效力較低等問題。同時，部分法律法規(guī)、政策文件之間還存在沖突，不利于土地整治工作的開展。
此外，國土資源部土地整治中心藍(lán)皮書課題組發(fā)現(xiàn)，由于相關(guān)部門在農(nóng)田建設(shè)方面的職能存在交叉重疊現(xiàn)象，職能界定不清對土地整治的沖擊和制約越來越大。
“在土地整治實(shí)踐中，還存在程序不完備、運(yùn)作不規(guī)范等問題。土地整治各個環(huán)節(jié)的具體操作流程還不完善，部分程序過于繁瑣，不符合實(shí)際操作需求，導(dǎo)致土地整治項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢。”任佳說，土地整治相關(guān)規(guī)定內(nèi)容還不夠完善：土地整治公眾參與的形式、程序和內(nèi)容缺乏具體規(guī)定，公眾參與的法律地位難以保障;土地整治行業(yè)管理相關(guān)制度尚未建立，行業(yè)管理混亂;土地整治后期管護(hù)的相關(guān)規(guī)定還不夠健全，管護(hù)主體的權(quán)利與義務(wù)、管護(hù)的任務(wù)與目標(biāo)均未明確，同時缺乏對管護(hù)資金的規(guī)定。
對此，任佳建議，在國家層面，應(yīng)加快土地管理法的修訂進(jìn)度，設(shè)立土地整治專章。同時，要加快制定土地整治專項(xiàng)法規(guī)，對土地整治工作的主要內(nèi)容和重大問題作出更加細(xì)化的規(guī)定。另外，針對土地整治工作的關(guān)鍵內(nèi)容制定實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)實(shí)際操作。在地方層面，要根據(jù)上位法的規(guī)定，積極制定或修改土地整治地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。
“土地整治影響范圍廣、觸及利益深，開展這項(xiàng)工作既要明確規(guī)定涉及任務(wù)內(nèi)容、程序方法的制度規(guī)范，又要妥善解決有關(guān)資金籌措、權(quán)屬調(diào)整等重大問題，需要強(qiáng)有力的法治保障。”對此，國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚建議，近些年來，土地整治的綜合成效日益顯現(xiàn)，但法治建設(shè)的短板也不斷凸顯，法治建設(shè)滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要。要盡早出臺土地整治法或土地整治條例及其配套法規(guī)，依法規(guī)劃，依法實(shí)施土地整治探索，依法解決糾紛沖突，依法規(guī)范各類土地整治活動。
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